>>> Trata-se de trabalho acadêmico onde se demonstra como a simples adoção de uma Nota Técnica (ou outra denominação qualquer) pode efetivamente contribuir para suprir lacunas nas normas educacionais do RJ.
>>> No processo de "copia e cola" certamente alguma imperfeição gráfica poderá acontecer. As demais são culpa do autor.
>>> O original apresentado pode ser acessado em http://www.avm.edu.br/docpdf/monografias_publicadas/K228501.pdf
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES / AVM
PÓS-GRADUAÇÃO LATO
SENSU
CÂMARA
TÉCNICA: SOLUÇÃO PARA INTERPRETAR E SUPRIR LACUNAS NAS NORMAS EDUCACIONAIS
DO
ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
José Manuel dos Reis Salgueiro
ORIENTADOR:
Profº. William
Rocha
Rio
de Janeiro
2017
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES / AVM
PÓS-GRADUAÇÃO LATO
SENSU
CÂMARA
TÉCNICA: SOLUÇÃO PARA INTERPRETAR E SUPRIR LACUNAS NAS NORMAS EDUCACIONAIS
DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
Apresentação
de monografia à AVM como requisito parcial para obtenção do grau de
especialista em Direito Educacional.
Por:
José Manuel dos Reis Salgueiro
Rio
de Janeiro
2017
AGRADECIMENTOS
A todos aqueles que me
aturaram até o fim desta jornada.
Ao professor William Rocha
pela atenção dispensada.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a minha
companheira e esposa “santa” Penha, pelo apoio e carinho recebido no decorrer
deste curso.
RESUMO
O objetivo deste estudo é propor a
adoção de uma Câmara Técnica, na esfera da Secretaria de Estado de Educação do Estado
do Rio de Janeiro, SEEDUC/RJ, para nortear os operadores do direito
educacional, na escolha da solução normativa que melhor se aplica ao fato
educacional em discussão, diante de várias normas ou diferentes interpretações
de uma mesma norma.
Verifica-se
que a adoção pela SEEDUC/RJ de uma Câmara
Técnica se apresenta como recurso organizacional capaz de, não só suprir as
lacunas existentes nas normas educacionais do nosso Sistema de Ensino, mas
também de harmonizar eventuais interesses conflitantes; assegurar maior segurança
jurídica aos atos praticados, além de prevenir contra eventuais ameaças de
responsabilização dos servidores que operam as normas educacionais do nosso
Estado.
Constata-se que os casos relatados são exemplos
claros e suficientemente robustos a justificar a implantação pela SEEDUC-RJ de
uma Câmara Técnica e, quem sabe, uma promissora semente capaz de germinar um
antídoto contra o isomorfismo institucional.
METODOLOGIA
Temos que o critério de classificação da pesquisa quanto
aos fins é descritiva ou aplicada. Na pesquisa descritiva o pesquisador nela
não interfere e, segundo Barros e Lehfeld (2000), ele descreve o objeto de
pesquisa, procura descobrir a frequência com que um fenômeno ocorre, sua
natureza, característica, causas, relações e conexões com outros fenômenos.
Considerando as definições dadas por Gil (2002) e Vergara
(2009) e dentro do contexto do tema abordado, a pesquisa descritiva mostra-se
efetiva pois enfoca características pertinentes a determinado assunto ou
população, que neste trabalho aborda os imensos desafios decorrentes
da aplicação das diferentes normas educacionais à um mesmo fato educacional.
A pesquisa
aplicada, segundo Vergara (2009), é motivada pela necessidade de solucionar
problemas concretos, mais imediatos, ou não. Esse tipo de pesquisa tem
finalidade prática. Os estudos de casos, a ser aqui abordados, são denotativos
de duas situações vivenciadas pelo autor deste estudo.
Em relação aos meios, é uma pesquisa
bibliográfica, documental e de estudo de caso. A pesquisa bibliográfica se
sustenta em material publicado em livros, artigos de revistas e outras mídias,
sendo assim que Vergara (2009, p. 48) assim a define:
O estudo sistematizado desenvolvido com base em material publicado em
livros, revistas, jornais, redes eletrônicas, isto é, material acessível ao
público em geral. Fornece instrumental analítico para qualquer outro tipo de
pesquisa, mas também pode esgotar-se em si mesmo. O material publicado pode ser
fonte primária ou secundária.
A pesquisa documental é realizada em documentos mantidos
no interior de órgãos públicos e privados de qualquer natureza (VERGARA, 2009).
No presente estudo é apresentado um documento criado e implementado pelo autor,
que está anexado como APÊNDICE A.
Quanto ao Estudo de Caso, Vergara (2009, p. 49) explica:
“é o circunscrito a uma ou poucas unidades, entendidas essas como pessoa,
família, produto, empresa, órgão público, comunidade ou mesmo país. Tem caráter
de profundidade e detalhamento. Pode ou não ser realizado no campo”.
Para Yin (2005, p. 19), os estudos de caso representam a
estratégia preferida quando se expõem questionamentos do tipo “como” e “por
que”, “quando o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos e quando
o foco se encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em algum contexto da
vida real”.
Assim, a metodologia de
pesquisa utilizada no presente trabalho é quanto aos fins, descritiva e
aplicada e, quanto aos meios, bibliográfica, documental e de estudo de caso.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
|
09
|
CAPÍTULO
I
TEORIA INSTITUCIONAL
|
11
|
CAPÍTULO
II
CÂMARA TÉCNICA
|
20
|
CAPÍTULO III
RELATOS DE CASOS
|
27
|
CONCLUSÃO
|
35
|
BIBLIOGRAFIA
|
37
|
ÍNDICE
|
42
|
INTRODUÇÃO
A
despeito da abundância de recursos informatizados dedicados a subsidiar
adequadamente o processo de gerenciamento e tomada de decisões, a Secretaria de
Estado de Educação do Estado do Rio de Janeiro (SEEDUC/RJ) não dispõe de um
sistema que gerencie as normas educacionais, que são a principal ferramenta de
trabalho de seus Professores Inspetores Escolares (PIEs) (SALGUEIRO, 2012).
É comum o aplicador da norma
valer-se de consultas feitas aos colegas, o que acaba por inibir pesquisas,
estudos e reflexões sobre questões relevantes (SALGUEIRO, 2012). Este processo
restritivo certamente decorre e concorre para um tipo de unidade capaz de
fomentar o chamado isomorfismo institucional (CARVALHO e VIEIRA, 2003).
Além dos reflexos negativos e
diretos no tempo consumido para identificar e acessar a norma pesquisada e, sem
a efetiva garantia de que, quando encontrada é ela a norma que está em vigor,
há ainda a necessidade de suprir as lacunas deixadas pela mesma. Na tentativa de prover, o mais rápido possível, a falta de norma expressa,
é natural que diferentes interpretações surjam para o mesmo fato educacional,
concorrendo fortemente para elevar a probabilidade de tomada de decisões
temerárias (SALGUEIRO, 2012).
Assim, pretende-se promover uma pesquisa bibliográfica sobre os desafios da
aplicação de diferentes normas educacionais para um mesmo fato educacional,
ilustrado por dois relatos de casos. A delimitação da temática é referente ao
sistema educacional do Estado do Rio de Janeiro.
Assim sendo, a questão norteadora é: como proceder de forma a
identificar, analisar, discutir e harmonizar diferentes normas ou interpretações das normas educacionais que
compõe o Sistema Educacional do Estado do Rio de Janeiro?
A hipótese está relacionada à adoção de uma Câmara Técnica de Assuntos Educacionais,
no âmbito da SEEDUC/RJ, que trará segurança e agilidade ao atendimento às
demandas, assegurando, aos operadores das normas educacionais, o emprego do
entendimento prevalente, que melhor se aplica ao fato educacional sob exame.
O objetivo principal é propor a adoção de uma Câmara Técnica, no
âmbito da SEEDUC/RJ, que oriente os operadores do direito educacional na
escolha da solução normativa que melhor se aplica ao fato educacional em
discussão, servindo de modelo para todo o estado do Rio de Janeiro, diante das diversas
alternativas apresentadas.
Os
objetivos específicos são: levantar aspectos conceituais e características relacionados
ao fato educacional; a Teoria Institucional; apresentar o princípio
da legalidade na Administração Pública; investigar a relevância da instituição
de Câmara Técnica e identificar o emprego de nota técnica como
instituto/recurso para a aplicação das normas educacionais.
CAPÍTULO I
TEORIA INSTITUCIONAL
Este capítulo discorre sobre aspectos
relacionados ao fato educacional, a Teoria Institucional, e ainda a sistemas de
informação e a confiabilidade dos dados.
Vale
ressaltar que algumas considerações tecidas sobre fato educacional e sistemas
de informação são baseadas na experiência do autor, por ter formação
profissional e acadêmica em direto e análise de sistemas.
1.1.
O fato Educacional
Dentre
as atividades da inspeção escolar destaca-se a incumbência de o Professor
Inspetor Escolar ter que analisar e manifestar seu entendimento sobre
determinado acontecimento, ocorrido quer em unidades escolares públicas,
particulares ou em outras instâncias. Essa incumbência obedece a uma série de
regras consagradas no campo do Direito. Desde as de ordem geral, impostas a
todos os servidores públicos, como também aquelas a serem observadas pelos
profissionais da educação que atuam no âmbito da Diretoria de Inspeção Escolar
e Acervo (DICA). Porém, essa análise e
consequente manifestação do PIE não recai indistintamente sobre qualquer tipo
de acontecimento, mas tão somente àquele sobre os qual venham a incidir as
norma educacionais, ou seja, o fato educacional (SALGUEIRO, 2012).
Por
vezes, acontecimentos envolvendo atores afetos à área da educação poderão estar
totalmente fora do alcance das normas educacionais vigentes. Como exemplo, pode
ser apontada a compra, pela unidade escolar, de um bem de consumo não afeto a
uma atividade pedagógica.
Entretanto,
existem casos em que ações que aparentemente escapam a esse alcance, como a
contratação de um profissional, que a princípio também escapariam da legislação
educacional, poderão por esta ser alcançados. Seria o caso da contratação de um
professor, para atuar como docente de determinada disciplina, sem possuir a
indispensável habilitação em curso de licenciatura correspondente. Nessa
hipótese, caso o professor contratado venha a exercer a docência, caberá ao Professor
Inspetor Escolar diligenciar para afastá-lo da sala de aula (SALGUEIRO,
2012).
Isso
impõe a necessidade de se estabelecer, minimamente, uma distinção entre esses
tipos de acontecimentos na esfera educacional, de forma que seja possível, com
precisão, distingui-los, entre ser ou não um fato educacional. Para os
acontecimentos encontrados em sociedade, já se conta com a consagrada conceituação
de fato social elaborado
por Durkheim, de ampla e inquestionável aceitação.
Por
outro lado, no Direito encontra-se a longeva e consagrada expressão “fato jurídico”, como sendo aquele
que, alcançado por norma vigente, reveste-se das condições necessárias e indispensáveis
para serem levados à apreciação do Poder Judiciário (ALVIN, 1980, p 18).
Dessa
forma, pode-se afirmar que os acontecimentos envolvendo fatos e atores da área
da educação, só interessarão às “normas educacionais” quando reunirem, concomitantemente, as duas
condições acima, vale dizer, seja um fato educacional (SALGUEIRO,
2012).
Por
oportuno, cabe o registro de que a importância do conhecimento e da adequada
operação das normas educacionais, em nossa sociedade, já configura um campo
jurídico institucional reconhecido como Direito Educacional, ancorado
constitucionalmente no direito à educação. Nesse sentido, não seria pretensão
afirmar que o exercício da atividade de inspeção, como se opera na Secretaria
de Educação do Estado do Rio de Janeiro (SEEDUC/RJ), faz do Professor Inspetor
Escolar, um operador do direito educacional.
1.2.
A Abordagem Institucionalista das Organizações
Carvalho
e Vieira (2003), citando Selznick (2003), apresentam a abordagem institucional
como um arcabouço teórico que objetiva introduzir as bases de um modelo
institucional e interpretar as organizações como uma expressão estrutural da
ação racional que, ao longo do tempo, são sujeitas às pressões do ambiente
social e se transformam em sistemas orgânicos.
Perrow
(1986) apud Santos (2008, p. 4),
identifica o eixo principal da Teoria Institucional com o funcionalismo
estrutural, indicando que uma organização pode ser compreendida através da
análise de suas funções. Esta teoria “se ocupa de estudar como mitos e rituais
são gerados e institucionalizados, através de processos racionais, em uma
estrutura social”.
O
autor ainda acrescenta que “apesar de ter produzido importante volume de
conhecimentos dentro dos estudos organizacionais, a abordagem institucional não
se restringe a tal campo”. Seu arcabouço teórico resulta de influências
recebidas da Ciência Política, da Sociologia e da Economia, buscando incorporar
em suas proposições a ideia de instituições e de padrões de comportamento, de
normas e de valores, de crenças e de pressupostos, nos quais se encontram
imersos indivíduos, grupos e organizações (SILVA e GONÇALVES, 1999, p. 220).
Para
Carvalho e Vieira (2003), fundados em Selznick (2003), uma organização pode ser
vista tanto como uma economia, como uma estrutura social adaptativa. Na
primeira hipótese a organização é compreendida como um complexo de recursos
escassos e relacionamentos tendentes a serem operados para a obtenção da máxima
eficiência e eficácia, ou seja, o autor adota uma perspectiva empresarial onde
prevalecem os fortes interesses comuns às empresas capitalistas. Mesmo nessa
hipótese, a Teoria Institucional não despreza as variáveis importantes que
levam ao consenso entre as pessoas, decorrente do exercício da liderança, com
vistas ao apoio de grupos em busca das metas e dos objetivos organizacionais.
Para
a consecução daquelas metas e objetivos, a organização vê-se obrigada a adotar
mecanismos de controle para acompanhar e avaliar constantemente seus
resultados. Uma vez identificado um desvio, são acionadas as providências
corretivas previstas. Com isso a organização consegue dos seus componentes um
comportamento esperado e tendente à chamada institucionalização, já que, se não
remove totalmente, ao menos afasta os desvios.
Diferentemente,
na perspectiva de uma estrutura social adaptativa, ainda que presentes as
características da institucionalização, a organização passa a ser entendida
numa perspectiva orgânica. O constante processo de tomada de decisões, tanto ao
nível estratégico, quanto a nível operacional, são processos de interação entre
determinados atores, aqui entendidos como pessoas e órgãos, com vistas ao
alcance dos objetivos. Esse processo decisório passa a ser percebido como uma
espécie de reação da organização a determinado tipo de ataque.
Dessa
forma, a organização promove uma reação, tal qual um organismo, capaz de
perceber ameaças e reagir traçando estratégias de enfrentamento, de adaptação e
de superação frente às ameaças externas.
Exemplos
recentes de ausência de uma estrutura social adaptativa podem ser encontrados
no encerramento das atividades da fabricante das máquinas fotográficas
“Polaroid” e na tardia migração da Enciclopédia Britânica, do meio impresso
para o meio digital. Ambos os casos se apresentam como uma demonstração das
consequências nefastas decorrentes do fato de aquelas organizações não terem
reagido de forma adequada às ameaças que vinham enfrentando.
Nesse
cenário, a Teoria Institucional fornece importante contribuição para a
contextualização do problema vivido pela DICA e suas Coordenações de Inspeção
Escolar (CRIEs), especialmente tendo em vista a citação explícita em relação à
análise de sistemas educacionais, estruturas
legais e para-legais, apontada por Vasconcelos e Silva (2005, p. 2):
No contexto da realidade brasileira, a teoria
institucional coloca-se como alternativa teórica de alto poder explicativo para
a análise de sistemas educacionais, estruturas legais e para-legais, tribunais,
burocracias públicas, profissões, prêmios e concursos, entidades de
certificação e garantia de qualidade, organizações culturais e organizações
integrantes da sociedade civil em geral (Grifo nosso).
A
formalização e estandardização das atividades, referidas anteriormente, não
ocorrem por mero acaso. Na perspectiva da Teoria Institucional, esse fenômeno é
conhecido como isomorfismo, conceituado como “um processo restritivo que força
uma unidade em uma população assemelhar-se a outras unidades, que enfrentam o
mesmo conjunto de condições ambientais" (DIMAGGIO e POWELL, 1983 apud VIEIRA, 2011).
Ainda
segundo Santos (1999), aqueles autores identificaram a existência de mecanismos
capazes de provocar as mudanças isomórficas e, a esta categoria teórica,
atribuíram três espécies, assim por eles apresentadas.
1. Coercitivo: resultante tanto de pressões formais
quanto informais de umas organizações sobre as outras, numa relação de
dominação e dependência. Pode resultar também de expectativas culturais da
sociedade onde a organização está inserida. Tais pressões se exercem na forma
de força, persuasão ou convites para formação de alianças estratégicas. Em
alguns casos o isomorfismo coercitivo se verifica também em decorrência de uma
legislação comum compartilhada pelas organizações em um dado ambiente.
2. Mimético: é quando o grau de incerteza num determinado
setor incentiva a imitação. Em tais cenários, é comum que organizações copiem
práticas que se provaram bem sucedidas em outras organizações (do mesmo setor,
de setores diferentes, ou de regiões diferentes).
3. Normativo: decorre do poder que certas entidades
profissionais possuem de regulamentar arranjos nas estruturas organizacionais,
de acordo com os seus interesses.
Dessa
forma, constata-se que a espécie encontrada, face as marcantes características
do modelo hierárquico, burocrata e centralizador, adotado como regra pela administração
da SEEDUC/RJ é a do isomorfismo coercitivo. Não por outra razão a naturalização
e manutenção dos procedimentos burocráticos, decorrentes da imposição e
aceitação sem resistência da legislação comum compartilhada pelas organizações
em um dado ambiente, tornaram-se regramento dominante.
Diante
desta reflexão teórica temos que a proposição da Câmara Técnica deve abarcar
alguns dos aspectos organizacionais verificados na DICA. Dentre estes merece
destaque o “engessamento” das rotinas operacionais e a não reação às “ameaças
externas”.
A
adoção de uma Câmara Técnica ancorada nas condições aqui propostas, por certo
contribuirá para, se não eliminar os problemas identificados acima, ao menos,
amenizá-los. A rapidez e a segurança no manejo das alternativas a serem
consideradas na resolução de um fato educacional sob exame, por certo irá
contribuir significativamente para fomentar e flexibilizar o conjunto de
alternativas a serem consideradas.
A
decorrência natural da adoção desta prática, por certo, irá fazer com que
determinado procedimento “engessado”, até então tido como sendo o único certo,
seja submetido a uma revisão crítica e, possivelmente, deixado de lado em favor
de outro mais adequado e harmonioso.
Quanto
a reação às ameaças externas, acredita-se que o anacronismo, até então
representado pela prática de repetir as ações, sem algum tipo de questionamento
reflexivo em benefício dos alunos seja definitivamente banido, ou seja,
espera-se que a adoção da Câmara Técnica irá constituir-se em fator de
constante renovação das possíveis soluções oferecidas pela legislação
educacional.
1.3.
O Sistema de Informação e a Confiabilidade dos Dados
Sobre
o fato educacional incide a norma que se encontrava vigente no momento de sua
consumação, atendendo assim ao princípio jurídico conhecido como "o tempo
rege o ato". Isto faz com que a análise de determinado fato educacional se
sujeite à aplicação da legislação vigente na data de sua ocorrência, o que
implica em administrar e consultar um grande acervo que não se esgota nas
normas educacionais vigentes (SALGUEIRO, 2012).
A
complexidade do fato educacional exige ainda o perfeito conhecimento de toda
legislação a ele relacionada, demandando o gerenciamento de normas
constitucionais; das normas emanadas pelo Ministério da Educação (MEC), Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), SEEDUC/RJ;
tratados internacionais; editais de recrutamento de docentes; leis específicas
referentes à criança
e ao adolescente; ao consumidor; à segurança e higiene; além de normas
municipais e etc (SALGUEIRO, 2012).
Ocorre
que, como a DICA não se encontra aparelhada para atender adequadamente a esta
demanda, as consultas são prejudicadas pela insuficiência e defasagem dos
dados, incentivando, temerariamente, o uso inadequado da norma, seja utilizando
dispositivo normativo desatualizado ou até mesmo impertinente àquele fato
educacional.
Essa
situação, que se configura como indesejada, especialmente pelos PIE´s face as
suas responsabilidades estatutárias, também pode afetar qualquer outro ator
social que necessite aplicar e/ou se submeter às normas educacionais do estado
do Rio de Janeiro (SALGUEIRO, 2012).
Todavia,
a abundância dos recursos hoje disponibilizados pelo emprego das chamadas
tecnologias da informação, a estabilidade operacional do atual estágio
alcançado pelos recursos computacionais, aliados às características
garantidoras da qualidade dos dados, preconizados pela ciência da informação,
apontam para a possibilidade da adoção de um sistema de informações como
preconizado por Gonçalves (s/d, p. 30) donde “os sistemas de informação
encontram na informática a possibilidade do seu maior rendimento, pois com
regras definidas apontam os resultados desejados”.
Neste
cenário, a possibilidade de que a hipótese levantada neste estudo, quanto à
adoção de uma Câmara Técnica, na estrutura da SEEDUC e consequente expedição de
Notas Técnicas, pode constituir-se em solução para os problemas vivenciados,
não só pelos profissionais que atuam nas CRIEs, como por todos aqueles que
necessitam utilizar com segurança as normas educacionais.
Segundo
Gouveia e Ramito (2004, p. 14-15), independentemente de sua utilização final,
melhor dizendo, mesmo diante de hipótese provável, de que a informação nunca
venha a ser efetivamente utilizada, como inicialmente previsto, ela deve se
apresentar revestida das características de “consistente, exaustiva, fiável,
auditável, relevante, inteligível, atual”.
Além
disso, os autores acrescentam ainda, que a informação deve sempre atender a
todas as quatro exigências abaixo apontadas, sob pena de comprometer seriamente
a segurança que se deseja alcançar:
1. Precisa: o grau de rigor da informação que revela uma
caracterização da realidade o mais fiável possível; informação correta,
verdadeira.
2. Oportuna: a velocidade de reação de uma organização
depende também da presença em tempo útil do fluxo de informação apropriado.
Informação que existe no momento e local corretos.
3. Completa: a presença da informação dispersa pela
organização não tem grande valor se não se encontrar disponível; a informação é
tanto mais valiosa quanto mais se está na posse de todos os elementos que a
devem compor. Colocam-se aqui questões de acessibilidade.
4. Concisa: informação em quantidade excessiva tem
efeitos semelhantes à falta de informação. Informação demasiado extensa ou
pormenorizada, que por isso não é utilizada, contraria dois princípios básicos
de comunicação: mensagens fáceis de decodificar e fáceis de difundir.
Outra
característica interessante é apontada por Gouveia (1996, p. 4), quando alerta
que “nem toda a informação tem a mesma importância”, emergindo, então, a
“necessidade de estabelecer prioridades, ordenando a informação para diferentes
canais de tratamento”. Em verdade sua preocupação aponta para a necessidade de
se passar a encarar a informação, não como uma matéria prima qualquer, mas sim
como um recurso efetivo; como sendo o principal insumo do processo de tomada de
decisão.
Além
destas características há uma série de outras, comumente citadas na literatura
sobre TIC’s, quando se procede a abordagem teórica de sistema de informação. A
relevância de sua determinação, sua consequente e correta utilização,
associadas aos dados que são processados pelo sistema de informação, assumem
uma importância de magnitude tal, a ensejar um campo próprio de estudo e
pesquisa.
Considerando-se
que um sistema de informação, atualmente, pode ser entendido como um conjunto
organizado de pessoas, hardware, software, redes de comunicações que coletam,
transformam e disseminam informações em uma organização, especial atenção
deverá ser dispensada ao ambiente organizacional onde se dá sua atuação
(SALGUEIRO, 2012).
Esta
preocupação com a confiabilidade dos dados, se apresenta como capital, visto
que, é com base nestes que a Câmara Técnica irá se basear para analisar,
fundamentar e propor, via elaboração de Nota Técnica, a sua sugestão de modo
solucionar o fato educacional, que lhe foi encaminhado para apreciação.
Melhor
seria se a SEEDUC tivesse adotado as diretrizes propostas pelo autor, em sua
dissertação apresentada ao Programa de Mestrado Profissional em Gestão e
Avaliação da Educação Pública, da Universidade Federal de Juiz de Fora –
PPGP/UFJF, e implementado o Sistema Integrado de Gestão de Normas Educacionais.[1]
CAPÍTULO II
CÂMARA TÉCNICA
De
forma breve, o capítulo aborda o princípio da legalidade na administração
pública e, em seguida, apresenta a proposta de uma Câmara Técnica, que pode ser
implementada pela SEEDUC/RJ, de modo que esta examine a possibilidade de
pacificar divergências de entendimento quanto à aplicação das normas
educacionais.
2.1.
Princípio da Legalidade na Administração Pública
Em um Estado de
direito é o princípio da legalidade que informa e preside as atividades da
Administração Pública. É a submissão da Administração à legislação que visa o
poder, de modo que o que prevalece em um ato administrativo é a obediência à
lei e não a vontade instável da autoridade (MEDAUAR, 2009).
Medauar (2009)
explica o que se entende por legalidade é fator de cuidado especial, pois no
estudo sobre o referido princípio, o conteúdo material que o preenche deve ser
importante, em conformidade com o assunto de que trata o ato administrativo.
Formalismo excessivo dos decretos, circulares e portarias, com exigências de
minúcias irrelevantes é outro elemento de desvirtuamento do princípio.
Eisenmann (1959,
p. 50) apud Silva (2011) ressalta como
objeto dessa legalidade, parte da doutrina dispõe que não engloba somente do
conjunto de normas legislativas no sentido do direito constitucional positivo,
mas também um verdadeiro “bloco da legalidade”, que abrangeria as leis e também
os regulamentos, os tratados internacionais, a jurisprudência e os costumes.
Medauar (2009)
destaca que, no caso brasileiro, a Carta Magna de 1988 estabeleceu que todos os
entes e órgãos da Administração sejam norteados pelo princípio da legalidade,
que deve compreender não somente a observância da lei formal, mas também os
preceitos provenientes de um Estado democrático de Direito, os demais
fundamentos e princípios de base constitucional.
Aragão (2004)
afirma quando dispõe que a Administração não cria direitos e obrigações, pois
já estariam estabelecidas em lei, mas detalharia com certa margem de
discricionariedade, como devem ser implementados.
Para Eisenmann
(1959, p. 69) apud Silva (2011) o
princípio da legalidade, na atuação da Administração, pode ser entendido de
duas maneiras: “Exigência de não contrariedade à legislação, sendo essa a
relação de compatibilidade ou como conformidade a uma regulamentação legislativa,
essa a relação de conformidade, muito mais forte que a primeira concepção”.
Silva (2011)
conclui que a ampliação do princípio da legalidade, na esfera do direito
administrativo, comporta inúmeras acepções que podem ser compatíveis com o sistema
jurídico, de acordo com o tipo de assunto que está lidando. Assim, o autor
concorda com a gradação dessa amplitude do princípio da legalidade de acordo
com a forma que se lida com bens jurídicos mais importantes, como os direitos
individuais, nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais.
2.2. Câmara Técnica
Conceituar
a Câmara Técnica (CT) não se mostra uma tarefa das mais fáceis, pois é o tipo
de recurso organizacional largamente utilizado, quer em órgãos públicos, como
em instituições particulares. Embora possam apresentar vastas variações quanto
as suas atribuições e competências, elas têm em comum a pretensão de propor
algum tipo de solução para uma determinada situação que não se encontra
devidamente prevista, ou para qual se faz necessário estabelecer ações a serem
observadas na execução de certa atividade.
Estas
soluções são apresentadas sob a forma de pareceres, orientações técnicas ou normativas,
notas técnicas e outros. Dependendo do tipo de assunto a ser tratado e dos
objetivos e competência que lhe são atribuídos, as Câmaras Técnicas poderão ter
a natureza de estudos técnicos; entendimentos normativos, a serem aplicados nas
divergências na aplicação de normas; instruções e recomendações técnicas-operacionais,
todas elas a serem encaminhadas à autoridade hierarquicamente superior, que
poderá, ou não, adotá-las.
A
composição e a abrangência jurisdicional das CTs também variam bastante para
poderem atender aos seus objetivos. Dessa forma, encontram-se algumas compostas
por representantes de setores de um mesmo órgão, até outras compostas por
representantes do setor público e privado.
Quanto
ao prazo de sua duração, o comum é serem por prazo indeterminado, mas há outras
que, face aos seus objetivos, são constituídas por prazo determinado, como, por
exemplo, a Câmara Técnica para Implementação do Plano Estadual da Igualdade
Racial, instituída pela Secretaria de Estado da Assistência Social e Direitos
Humanos, do Estado do Rio de Janeiro, com o seguinte objetivo:
Revisar e implementar o Plano Estadual de Promoção de
Igualdade Racial do Estado do Rio de Janeiro. O grupo, formado por
representantes de entidades governamentais e da sociedade civil, terá três
meses para finalizar o trabalho e apresentar ao governador Sérgio Cabral (SEASDH,
2011).
Em
relação à forma de criação, atribuições de seus membros e regulamento de
funcionamento, a Câmara Técnica deve ser formalmente instituída, sendo
desejável que sua existência esteja prevista na estrutura organizacional da
instituição, de forma a garantir sua legitimidade e legalidade, como órgão
competente para expedição das notas técnicas.
Muito embora, as CTs encontrem-se
amplamente disseminadas em nossa administração, o fato de se apresentarem sob
as mais variadas formas, concorre para que não tenha o assunto “normatizado”,
ou seja, não há uma norma a ser seguida, visto que cada instituição a
implementa em conformidade com suas demandas e características organizacionais.
Todavia, o tratamento minuciosamente especificado,
que lhe foi dispensado pela Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), pode ser
utilizado a título de referência, como modelo a ser seguido, ou adaptado, tanto
para estudos, como pesquisas sobre o assunto, trata-se da publicação denominada
“Câmaras Técnicas Setoriais -
Orientações e Procedimentos”, editada pelo Conselho Consultivo da ANAC (2017).
Sintetizando o abordado acima, pode ser
apresentado como exemplo a Agência Nacional de Saúde Complementar (ANS), onde
sua atuação como agência reguladora, faz com que tenha várias Câmaras Técnicas
tratando de diversos assuntos, com o objetivo específico de fundamentadamente
subsidiar a elaboração da legislação sob sua competência normativa, sendo assim
justificada:
As Câmaras
Técnicas surgem
da necessidade de aprofundar a discussão de assuntos pertinentes à saúde
suplementar. São grupos temporários compostos por especialistas da ANS e/ou por
representantes de todos os envolvidos no setor, a convite da ANS, de acordo com
o nível de complexidade e importância desses assuntos. As Câmaras Técnicas
obedecem a um caráter formal, estabelecido em um regimento interno também
aprovado pela Diretoria Colegiada (ANS, 2017).
No
âmbito do Estado do Rio de Janeiro, também são encontradas outras CTs, além da
anteriormente citada, distribuídas por diferentes secretarias e com objetivos
bem específicos, como pode ser constatado no rol a seguir:
Câmara
temática de gênero do conleste - Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos
Humanos.
Objetivo: Desenvolver uma
política de gênero com foco na autonomia econômica da população feminina”
(SEASDH, 2017).
Câmara Técnica para facilitar acesso da população
aos serviços de saúde - Secretarias
estadual e municipal de Saúde do Rio de Janeiro e Defensoria Pública do Estado
do Rio de Janeiro – Objetivo: Solucionar com mais agilidade e qualidade de
informação a demanda dos usuários do SUS que recorrem à esta instância, sem que
eles precisem ingressar com uma ação judicial (ANS, 2017)
A Câmara
Técnica de Integração Institucional - Secretaria de Estado Assistência
Social e Direitos Humanos. – Objetivo: integrar os setores institucionais da
SEASDH que implementam ações e políticas direcionadas a grupos populacionais
específicos, de maneira a fortalecer e ampliar a capacidade de resultados das
ações voltadas para crianças e adolescentes, juventude, idosos, mulheres,
pessoas com deficiência, indivíduos e grupos raciais e étnicos afetados pela
discriminação e demais formas de intolerância e grupos LGBT (SEASDH, 2017).
2.2.1. Diferenciação entre Nota Técnica e Parecer
A nota técnica é amplamente utilizada, até
mesmo por instituições que não possuem em sua estrutura organizacional uma Câmara
Técnica específica, como constata-se na nota técnica, da SEEDUC-RJ, sobre o
Plano Estadual de Educação (SEEDUC, 2017), e na publicada pela Superintendência
de Vigilância Epidemiológica e Ambiental da Secretaria de Estado de Saúde,
sobre Leptospirose (SES, 2017).
Dentre as conceituações pesquisadas a que se
mostra mais abrangente e consistente com o emprego do documento, é a formulada
pelo Prof. Amorim (2017), em seu blog:
Nota Técnica: é um documento elaborado por técnicos especializados em
determinado assunto e difere do Parecer pela análise completa de todo o
contexto, devendo conter histórico e fundamento legal, baseados em informações
relevantes. É formal e impessoal, não podendo ser utilizada a primeira pessoa.
Oferece alternativas para tomada de decisão.
Embora esta conceituação registre diferença
entre parecer e nota técnica, ela não se apresenta como embargo impeditivo ao
uso do constructo doutrinário sobre aquele, especialmente, face à sua
consagração como longevo ato administrativo e a ampla literatura jurídica
disponível.
Da conceituação acima pode ser extraída
algumas características interessantes, sendo a mais relevante à diferenciação entre
nota técnica e parecer. Este se presta a formulação de uma opinião, e
encontra-se assim conceituado no Manual de Redação Oficial do Poder Executivo
do Estado do Rio de Janeiro, aprovado pelo Decreto nº 44.970, de 25/09/2014:
Pronunciamento de órgãos
técnicos, colegiados, jurídicos e especializados sobre assuntos submetidos à
sua consideração. Emite um juízo, indica a solução, ou razões e fundamentos
necessários à decisão a ser tomada pela autoridade competente. Pode ser
enunciativo, opinativo ou normativo. Em se tratando de parecer emitido por
colegiado, este somente surtirá efeitos se aprovado pelo plenário, caso em que
deve ser explicitado no documento (BRASIL, 2014).
Dessa forma, circunscrita esta diferença,
para atender aos propósitos deste trabalho acadêmico e face à ausência de
literatura consagrada sobre nota técnica, serão usados os estudos doutrinários
sobre parecer. Por oportuno, cabe registrar que, embora o Poder Executivo do
Estado do Rio de Janeiro conte em sua estrutura diversas Câmaras Técnicas, o
citado Manual é silente sobre estas, assim como o é, em relação à nota técnica.
O leitor desavisado poderá ser induzido ao
entendimento que todo parecer é produzido por somente “órgãos técnicos”, ou
seja, é uma construção coletiva, de mais de um parecerista, porém nem sempre
assim ocorre, podendo o parecer ser elaborado por apenas um.
Outro ponto da conceituação acima, merecedor
de esclarecimento, refere-se às qualidades, já que o texto pode fazer crer que
o parecer “nasce” com uma das qualidades “enunciativo, opinativo ou normativo”.
Tal não ocorre porque as duas primeiras denotam a “natureza” do parecer e o
“normativo” só lhe é conferido quando a autoridade, a quem compete aprová-lo,
manifestar-se, nesse sentido, devendo ser aplicado às condições análogas àquela
que lhe deu causa, o que é apresentado por Meirelles (2002, p. 45):
É aquele que, ao se
aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento
interno, tornando-se impositivo e vinculante para todos os órgãos
hierarquizados à autoridade que o aprovou.
Ainda na esteira da normatividade, a doutrina
nos informa do parecer vinculante, revestido de características
especialíssimas, que vão muito além da mera normatividade, a justificar esta
denominação, como é encontrado em Medauar (2009, p. 37):
Aparecem nos casos em
que a norma exige consulta prévia a órgão jurídico ou técnico, cujo parecer
deve nortear obrigatoriamente a decisão a ser tomada – nesse caso, a autoridade
somente pode decidir no sentido do parecer, restando-lhe a alternativa de não
editar o ato. Além da função consultiva, o órgão que emite o parecer vinculante
exerce função de controle preventivo.
Outro aspecto a ser ressaltado reside no fato
de que, tanto parecer, quanto nota técnica, não são atos discricionários, mas
sim motivados, ou seja, ambos devem explicitar os motivos que fundamentaram as
suas conclusões.
Característica
bastante importante refere-se à eventual responsabilização, tanto por parte de
quem formulou o parecer ou a nota técnica, quanto de quem os utiliza, como
justificativa do ato praticado. Como norma geral o parecerista sempre
responderá, a exemplo de qualquer outro servidor, nos casos em que haja com
dolo, culpa ou desídia. No caso de parecer vinculante, seu autor responde
solidariamente. Em todas as demais hipóteses, não há que se falar em
responsabilização do parecerista, (CRISTÓVAM e MICHELS, 2012).
CAPÍTULO III
RELATOS
DE CASOS
Este capítulo
apresenta dois relatos de casos que evidenciam as vantagens identificadas pela
adoção de uma Câmara Técnica, no âmbito da SEEDUC/RJ.
3.1. Caso 1
A Lei nº 6.533, de 12 de setembro de 2013, ao
alterar a Lei do Sistema de Ensino do Estado do Rio de Janeiro, Lei nº 4.528,
de 28 de março de 2005, inclui o “Título IX-A –
Da Fiscalização” e o art. 69-A, nos seguintes termos:
Art.
69-A – Fica o órgão fiscalizador do sistema impedido de conceder registro
provisório ou definitivo a estabelecimento de ensino cujo Sócio ou Mantenedor,
bem como o Diretor, Diretor Substitutivo, Secretário Escolar ou Professor
Orientador, tenha exercido essas funções em estabelecimento de ensino cujas
atividades foram encerradas nos cinco anos anteriores da data do pedido de
registro, em razão de irregularidades constatadas pela fiscalização (BRASIL,
2013).
Como
se vê a partir da promulgação da Lei nº 6.633/2013, a Diretoria de Inspeção Escolar,
Certificação e Acervo (DICA), por ser o órgão
fiscalizador do sistema, ficou impedida de conceder
registro provisório ou definitivo, vale dizer, negar os pedidos de autorização
inicial ou final, nos processos de autorização de abertura de unidades escolares
(escolas), de mudança de endereço, ou de recredenciamento de autorização, nas hipóteses previstas
no artigo. 69-A
Para que as Comissões de Autorização, instituídas por portaria
publicada no Diário Oficial e compostas por três Professores Inspetores Escolares,
possam atender aquela disposição legal, imprescindível se faz que a SEEDUC/RJ,
disponha de um cadastro para subsidiar e justificar a eventual negativa ao
pedido de autorização.
Ocorre que a SEEDUC/RJ não dispõe, ainda, de um cadastro
adequado para, com segurança, fornecer todos aqueles dados às Comissões de
Autorização, já que o arquivo hoje existente somente abarca parte dos dados
necessários. Sendo assim, se faz imprescindível proceder a uma revisão deste
cadastro, coisa que ainda foi realizada.
Considerando o curso normal e desejável
do processo, a alternativa a ser utilizada, seria a Comissão de Autorização
formalizar consulta e aguardar a resposta, o que demandaria muito tempo e o
sobrestamento dos respectivos processos iria provocar indesejável delonga, com
imensos prejuízos as mantenedoras das unidades escolares e ao Sistema de Ensino
do Estado do Rio de Janeiro, considerado em sua totalidade.
Para que tenha uma ideia destes prejuízos, basta considerar
que uma unidade escolar sem autorização não é considerada regular, o que
provoca reflexos na vida escolar dos estudantes e, em especial, àqueles que
concluíram com êxito seus estudos. Por outro lado, neste cenário, caso o pedido
de autorização fosse acatado, sem que a Comissão de Autorização tenha se
manifestado, quanto ao requisito imposto pela Lei nº 6.633/2013, estaria agindo em flagrante desrespeito ao preceito legal, mesmo no caso
de nenhum daqueles citados na Lei não terem atuado em escolas encerradas de jure nos últimos cinco anos, o que
poderia ensejar a abertura de apuração de responsabilidades.
Pior ainda seria a hipótese contrária, o que
poderia acarretar a abertura de sindicância, contra os Professores Inspetores Escolares
e, a depender das consequências, até mesmo processo de reparação de eventuais
danos sofridos pela mantenedora ou pelos alunos.
Diante deste cenário, objetivando não interromper o curso dos
processos de autorização e resguardar a atuação profissional dos colegas Professores
Inspetores Escolares, integrantes das Comissões de Autorização, o autor sugeriu
a adoção de um documento específico, denominado “Termo de Ciência e
Responsabilidade” (APÊNDICE A). Nele fica claro que os atores citados no art. 69-A, tem ciência do seu teor, que nunca participaram de nenhuma instituição que
tenha sido encerrada naquelas condições ali previstas e, assumindo total
responsabilidade, declaram que o fazem assumindo total responsabilidade,
respondendo cível, administrativa e penalmente em caso de falsidade.
Esta solução foi
apresentada pela Chefia à Procuradoria Jurídica da SEEDUC/RJ, que informalmente
se manifestou por sua pertinência, razão pela qual foi adotada e atualmente vem
sendo utilizada por todas as Comissões de Autorização instituídas pela
SEEDUC/RJ.
3.2. Caso 2
Fato comum nos exames vestibulares de ingresso às
universidades consiste no candidato lograr aprovação, ter menos de 18 anos de
idade e, por não ter obtido ainda o seu certificado de conclusão do Ensino
Médio, não consegue efetivar sua matrícula.
Os pais não querendo perder a oportunidade, procuram
uma unidade escolar que ofereça Ensino de Jovens e Adultos (EJA), objetivando
matricular seu filho, de forma que ele consiga obter o seu certificado de conclusão,
em tempo menor do que levaria para obtê-lo cursando o Ensino Médio regular.
Ocorre que a Educação de Jovens e Adultos, em
verdade é uma modalidade especial de ensino, sendo destinada àqueles que, na
idade própria, não lograram êxito, ou não tiveram oportunidade de realizar seus
estudos, e está assim regulada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDB), Lei nº 9.394, de 20 de novembro de 1996:
Art. 38. Os sistemas de ensino manterão
cursos e exames supletivos, que compreenderão a base nacional comum do currículo,
habilitando ao prosseguimento de estudos em caráter regular.
No Sistema de Ensino do Estado do Rio de Janeiro,
este assunto encontra-se regulado pelo Conselho Estadual de Educação do Estado
do Rio de Janeiro (CEE/RJ), na Deliberação 320, de 19 de julho de 2011, cujos Arts.
9º e 10, nos termos abaixo, contemplam as normas afetas ao caso sob análise:
Art. 9º - A idade mínima para a matrícula e
frequência em cursos e para a realização de exames de conclusão de EJA do
Ensino Fundamental, é de 15 (quinze) anos completos, em conformidade com o
disposto no artigo 5º da Resolução CNE/CEB nº 03/2010 e no inciso I, § 1º, do
art. 38 da Lei 9.394/96.
Art. 10 - A idade mínima para matrícula e frequência
em cursos de Ensino Médio e inscrição e realização de exames de conclusão de
EJA do Ensino Médio, é de 18 (dezoito) anos completos observados o disposto no
artigo 6º da Resolução CNE/CEB nº 03/2010 e no inciso II, § 1º, do art. 38 da
Lei 9.394/96.
§ 1º - O direito dos menores emancipados para os
atos da vida civil não se aplica na prestação de exames para a conclusão de
EJA.
§ 2º - São nulos os exames de EJA realizados por
candidatos com idade abaixo dos limites estabelecidos no artigo anterior e no
caput deste artigo (BRASIL, 2011).
Ocorre que a efetiva aplicação da legislação e dos
procedimentos administrativos, como regra geral, não são realizadas em
conformidade com os princípios norteadores, encontrados nas leis, mas sim, em
estrita obediência a um conjunto de normas de baixa hierarquia, tais como
resoluções, portarias, pareceres e etc., dentre estas, as deliberações do CEE.
Dessa forma, ao tentar proceder à matrícula, os pais
invariavelmente recebem como resposta que, pelo fato do aluno ter menos de 18
anos, ele não pode ser matriculado, mesmo na hipótese de ter sido emancipado
civilmente e, caso a matrícula seja realizada, os seus estudos realizados não
surtiriam os efeitos desejados, porque as avaliações seriam consideradas nulas.
Quando a família tem uma condição socioeconômica
menos favorecida, acaba por resignar-se, ao contrário dos mais esclarecidos que
acabam por procurar a justiça, socorrendo-se do Poder Judiciário.
Nos tribunais do Estado do Rio de Janeiro, este tipo
de ação já foi tantas vezes apreciada que, diante das reiteradas sentenças
favoráveis a realização das matrículas, o Tribunal de Justiça culminou por
sumular a matéria, como se comprova pelo teor da Súmula 284, decorrente do Incidente de Uniformização de Jurisprudência
nº 0017782-35.2011.8.19.0000 - Relator: Desembargador Sérgio Verani, que, em
votação unânime, verbis: “O estudante menor de 18 anos, aprovado nos exames de
acesso à Universidade, pode matricular-se no Curso Supletivo para conclusão do
Ensino Médio”.
Para melhor entendimento das
motivações que culminaram com a edição da Súmula 284, do Tribunal de Justiça do
Rio de Janeiro (TJ/RJ), cabe debruçar sobre o teor de sua justificativa:
Consolidou-se a
jurisprudência desta Corte no sentido de, não obstante o art. 38, § 1º, inciso
II, da Lei nº 9.394/96, destinar os cursos supletivos de conclusão do Ensino
Médio aos maiores de dezoito anos, ser possível ao menor de 18 anos concluir
curso nesses moldes para o ingresso no Ensino Superior, uma vez que inexiste
prejuízo a seu direito à educação, de índole constitucional (art. 227 da
Constituição Federal). O dispositivo legal antes citado é mitigado pelo previsto
nos artigos 208, V e 227 da Constituição Federal. A interpretação literal cede
espaço, então, para que se tutele o interesse maior do adolescente à educação
(BRASIL, 2012).
A despeito da
matéria já se encontrar sumulada pelo TJ/RJ, os alunos menores de 18 anos, que
ainda não concluíram o Ensino Médio, e lograram passar em exames vestibulares,
continuam encontrando recusa as suas pretensões de se matricularem em cursos de
Educação de Jovens e Adultos. Isso deve ao fato de que a cristalização dos
procedimentos burocráticos, perpetuados pelo isomorfismo institucional, acabam
prevalecendo, sendo digno de nota que, diferentemente do caso anterior, onde
simples sugestão restou aceita por todos, neste a Súmula TJ/RJ 284 não tem
força suficiente para que seu preceito seja observado pelos profissionais da
educação que operam com as normas educacionais em nosso estado.
3.3. Análise de Resultados
Como se pode constatar,
os casos apresentados são denotativos de duas situações diametralmente opostas.
No primeiro caso, a sugestão da adoção do Termo de Ciência e Responsabilidade,
já estava sendo amplamente utilizada por boa parte dos Professores Inspetores Escolares,
mesmo antes da notícia de que a Procuradoria Jurídica da SEEDC/RJ, a tinha
considerado como uma alternativa válida, com vistas a suprir à ausência de
informações confiáveis capazes de permitir que as Comissões de Autorização
dessem prosseguimentos aos processos.
Posteriormente,
após o posicionamento, mesmo informal, da Procuradoria Jurídica da SEEDC/RJ, a
própria DICA incorporou o Termo sugerido à relação de documentos a serem
apresentados na fase inicial de admissibilidade dos processos administrativos
de solicitação de autorização, de mudança de endereço e de recredenciamentos de
unidades escolares.
Dessa forma, foi
possível impedir que todos aqueles processos ficassem parados por longo período
a espera de uma posição oficial e formal quanto à questão central deste caso.
Para que possa ter
noção aproximada, em termos de tempo, basta dizer que até a presente data, a
SEEDUC/RJ ainda não dispõe de meios para prover as informações necessárias ao
atendimento do art. 69-A, da Lei nº 6.633/13. Merece registro o fato de que, também até a presente
data, a DICA ainda não oficializou a adoção do Termo de Ciência e
Responsabilidade, ou seja, seu emprego continua na esteira da informalidade
administrativa, sem amparo legal que possa fazer frente a eventual
questionamento, quanto a sua exigência por parte do Poder Público, neste caso
representado pela Comissão de Autorização.
Por outro lado, a
Deliberação CEE nº 316/2010, que regula os processos de autorização de unidades
escolares, ainda não foi alterada pelo Conselho Estadual de Educação, de forma
a incluir em seu texto, algum tipo de previsão legal, capaz de regularizar este
problema.
No segundo caso, a
solução judicial, ou seja, a Súmula 284, apesar de sua clareza, não encontra
repercussão nas Secretarias das Unidades Escolares. Estas, sistematicamente,
continuam negando matrículas àqueles que, com menos de 18 anos de idade e
aprovados em certames de ingresso as faculdades, desejam concluir seu Ensino
Médio, cursando a Educação de Jovens e Adultos.
A justificativa,
apresentada pelo Relator da Súmula, oferece uma bela demonstração fática do
emprego do chamado bloco legal, aqui materializado pelo confronto da LDB, com
princípios constitucionais.
Enquanto, aquela
impõe como condição o limite cronológico de 18 anos, o texto constitucional,
garante o direto à educação e “acesso aos níveis mais
elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de
cada um”, conforme estabelece o inciso V, do art. 208, da Constituição Federal/1988
(BRASIL, 1988).
Tal justificativa
encontra-se centrada na expressão “uma vez que inexiste prejuízo a seu direito à
educação”, lecionando com clareza que, a solução a ser adotada deverá sempre
ser presidida pela “ausência de prejuízo à educação”, ou seja, o bem maior,
neste caso a educação, deverá ser o paradigma a ser por todos adotado, quando
da aplicação do conjunto de normas educacionais a determinado fato educacional.
Os casos estudados
são suficientes para sustentar a proposição da adoção, na estrutura da SEEDUC
de uma Câmara Técnica, com a atribuição de se pronunciar sobre os assuntos
desta natureza.
A consequente
edição e divulgação das notas técnicas irão não só indicar a solução que melhor
harmoniza eventuais conflitos normativos, decorrentes da apreciação do fato
educacional, como trará maior agilidade no encontro da solução e resguardando a
atuação do operador da norma educacional.
O operador do
direito educacional, ao aplicar ao caso concreto, vale dizer, a um fato
educacional, uma nota técnica, poderá fazê-lo com a segurança jurídica de que
sua ação está resguardada pela legalidade, colocando-o a salvo de vir a
responder processos administrativos de responsabilização por atos praticados em
desconformidade com a legislação.
Esta última
característica, por si só, se mostra suficientemente robusta para justificar a
adoção de uma Câmara Técnica nos moldes aqui propostos. Não sem razão, pode-se
afirmar que, em ambos os casos, por certo que esses problemas poderão ser
facilmente resolvidos, definitivamente, com a implantação da Câmara Técnica e a
consequente edição das respectivas notas técnicas.
Em linhas gerais,
então, para o primeiro caso, haveria a formalização da exigência do Termo de
Ciência e Compromisso, como documento a ser apresentado em todos os processos de
autorização e, no segundo caso, a recomendação de que as unidades escolares
procedam as matrículas dos alunos que se encontrem na hipótese prevista na
Súmula 248, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
Simples assim!
CONCLUSÃO
O que se pretende com este
trabalho monográfico, em especial, os dois relatos de casos, é provocar as
autoridades educacionais do Estado do Rio de Janeiro, no sentido de que
examinem a possibilidade de implantar uma Câmara Técnica em sua estrutura
organizacional.
Quanto
à administração pública, a qual muito se afastou do ideal weberiano de
burocracia, continua marcada pelo modelo hierárquico, burocrata e
centralizador, adotado como regra pela administração estatutária, onde a
naturalização e manutenção dos procedimentos burocráticos, decorrentes da imposição
e aceitação sem resistência da legislação comum compartilhada pelas
organizações, levam a um dado ambiente, tornaram-se regramento dominante,
consubstanciando-se em isomorfismo coercitivo.
Quanto
a adequada aplicação das normas, a utilização do bloco de legalidade, se mostra
perfeitamente capaz de mitigar aquele isomorfismo institucional, com o bem
maior a ser protegido pela legislação educacional, como exemplificado nos casos
analisados.
Assim,
a adoção pela SEEDUC de uma Câmara Técnica se apresenta como recurso
organizacional capaz de, não só suprir as lacunas existentes nas normas
educacionais do nosso Sistema de Ensino, mas também de harmonizar eventuais
interesses conflitantes, dotando a aplicação normativa de maior segurança
jurídica quanto aos atos praticados, além de prevenir contra eventuais ameaças
de responsabilização dos servidores que operam as normas educacionais do nosso
Estado.
A
agilidade em se produzir uma nota técnica, em muito superará o tempo que hoje é
despendido quando se procede a consultas às instâncias hierarquicamente
superiores, ou ao próprio Conselho Estadual de Educação, que é o órgão
normativo do Sistema de Ensino do Estado do Rio de Janeiro.
Registre-se que a competência
normativa do CEE/RJ não será usurpada pela edição de uma nota técnica, visto
que esta jamais poderá inovar, ou seja, criar uma “norma nova”. De qualquer forma, caso o CEE/RJ entenda que
determinado preceito normativo, de alguma maneira, foi desrespeitado, ele
poderá sempre se valer daquela competência para regulá-lo em conformidade com o
seu entendimento.
Dessa maneira, constata-se que os casos relatados
são exemplos claros e suficientemente robustos para justificar a adoção pela
SEEDUC-RJ de uma Câmara Técnica e, quem sabe, uma promissora semente capaz de
germinar um antídoto contra o isomorfismo institucional.
Como visto, os
referenciais teóricos dão suporte à proposta da criação de uma Câmara Técnica,
e sua implantação não exigirá nenhum recurso, quer material, quer humano, além
dos que a SEEDUC já dispõe hoje.
Vale lembrar que a
propositura da criação de uma Câmara Técnica pela SEEDUC/RJ, faz parte da
dissertação de mestrado do autor, defendida em 2012, na Universidade Federal de
Juiz de Fora[2]
.
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SALGUEIRO, JOSÉ M. R. Elaboração
de diretrizes para formatação de um sistema integrado de gestão de normas
educacionais para o Estado do Rio de Janeiro. Dissertação
de Mestrado apresentada ao Programa de Mestrado Profissional em Gestão e
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YIN,
R. Estudo de caso: planejamento e métodos.
3. ed. Porto Alegre: Bookman, 2005.
APÊNDICE
A
TERMO DE CIÊNCIA A RESPONSABILIDADE
Em atendimento ao solicitado no
processo de autorização nº .............................
da .....................................................................................................................................
Eu,
....................................................................................................................................
indicado para o cargo
....................................................................................................
declaro que, em relação ao Art.
69-A da Lei 4.528/2005, (Art. 69-A – Fica o órgão fiscalizador do sistema
impedido de conceder registro provisório ou definitivo a estabelecimento de
ensino cujo Sócio ou Mantenedor, bem como o Diretor, Diretor Substitutivo,
Secretário Escolar ou Professor Orientador, tenha exercido essas funções em
estabelecimento de ensino cujas atividades foram encerradas nos cinco anos
anteriores da data do pedido de registro, em razão de irregularidades
constatadas pela fiscalização.), nunca participei de nenhuma instituição que
tenha sido encerrada nestas condições, motivo pelo qual firmo o presente
Termo respondendo cível, administrativa e penalmente em caso de falsidade.
Rio de Janeiro, ........ de
............................... de 2017
........................................................................
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO
|
2
|
AGRADECIMENTO
|
3
|
DEDICATÓRIA
|
4
|
RESUMO
|
5
|
METODOLOGIA
|
6
|
SUMÁRIO
|
8
|
INTRODUÇÃO
|
9
|
CAPÍTULO
I
|
|
TEORIA INSTITUCIONAL
|
11
|
1.1. O Fato Educacional
|
11
|
1.2. A abordagem Institucionalista das
Organizações
|
13
|
1.3. O Sistema de Informação e a Confiabilidade
dos Dados
|
16
|
CAPÍTULO
II
|
|
CÂMARA TÉCNICA
|
20
|
2.1. Princípio da Legalidade na Administração Pública
|
20
|
2.2. Câmara Técnica
|
21
|
2.2.1. Diferenciação entre Nota Técnica e Parecer
|
24
|
CAPÍTULO III
|
|
RELATOS
DE CASOS
|
27
|
3.1. Caso 1
|
27
|
3.2. Caso 2
|
29
|
3.3. Análise de
Resultados
|
32
|
CONCLUSÃO
|
35
|
BIBLIOGRAFIA
|
37
|
APÊNDICE A
|
41
|
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